國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設部《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》(發(fā)改投資規(guī)[2019]515號)是推進全過程工程咨詢的權威文件，但該文并沒有對全過程工程咨詢進行定義，僅指出全過程工程咨詢的范圍包括：投資決策階段可以進行綜合性咨詢，工程建設環(huán)節(jié)重點推進全過程咨詢，并鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務市場化發(fā)展。

該文件進一步解釋“多種形式的全過程工程咨詢是指從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務組合”。

“全過程”最早出現(xiàn)在是1984年發(fā)布了《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，該規(guī)定提出“工程承包公司接受建設項目主管部門(或建設單位)的委托，或投標中標，對項目建設的可行性研究、勘察設計、設備選購、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準備直到竣工投產(chǎn)實行全過程”。因此，這里的“全過程”是指 對項目建設的可行性研究、勘察設計、設備選購、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準備直到竣工投產(chǎn)的整個工程建設程序。

而515號文件的全過程工程咨詢可以是投資決策階段、可以是工程建設環(huán)節(jié)、可以是跨階段咨詢服務組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務組合，因此這里的“全過程”不是“工程建設程序的全過程”，而是另有意義。

推進全過程工程咨詢理由是五龍治水的模式造成了建設資源的浪費，三國演義講天下大勢分久必合，合久必分，那么我們要從五龍治水的“分割”模式變成全過程咨詢的“整合”的模式，這才全過程咨詢的真正含義。

對全過程工程咨詢的解讀是，使“碎片化”咨詢管理轉向“全過程”咨詢管理，但是“碎片化”的反義詞是“集成化、整合化”，而不是一般意義上的“全過程”，看來吳會長解釋的全過程咨詢應理解為“集成化的工程咨詢”。

因此，“全過程”的真正含義應解釋為“集成”。集成咨詢有多種組織形式，可以是全過程集成咨詢，也可以是部分階段集成咨詢。而集成是全過程的本質(zhì)，集成的對象是技術、經(jīng)濟、管理、信息、法務等知識整合，本質(zhì)是協(xié)同創(chuàng)新。

集成，在戰(zhàn)略層面需要強調(diào)咨詢項目負責人決策團隊主導下的五個集成。

其一是目標體系集成。在每個階段設置目標體系時都必須統(tǒng)籌質(zhì)量、成本、時間等因素，做到恰如其分，不能僅考慮一種因素，必須以效率為核心，向業(yè)主整合交付工期短、造價低、質(zhì)量好、扯皮少、管理透明的工程。

其二是方法集成。在每個階段實現(xiàn)設定的目標，都必須讓技術、管理、經(jīng)濟、法務與信息五大元素發(fā)揮各自作用，多兵種協(xié)同作戰(zhàn)，協(xié)同創(chuàng)新是靈魂。

其三是團隊集成。在咨詢項目負責人主導下，必須把團隊成員打造一個一體化項目決策團隊，一個有戰(zhàn)斗力的組織，不能是松散的聯(lián)合。

其四是抓手集成。全過程咨詢的本質(zhì)是集成，是把投資咨詢、工程設計、造價咨詢、招標代理、工程監(jiān)理、項目管理等專項咨詢進行有機整合集成，那么全過程咨詢自然也學要一個抓手，這個抓手就是基于BIM的一體化工程合同文件。

其五是價值觀集成。要建立為業(yè)主服務的理念，做到業(yè)主省時省心省力省錢，讓項目提質(zhì)增效。

一、全過程工程咨詢的內(nèi)涵

《意見》是國家層面首次提出“全過程工程咨詢”概念，其內(nèi)涵是什么?在網(wǎng)絡媒體上對此有多種解讀，圍繞全過程工程咨詢的探討也一直在持續(xù)。最主流和常見的說法，是將咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、招標代理、造價等業(yè)務捆綁打包后，交由一家具有綜合能力的單位完成。

筆者認為，在探索初期，這只是推進全過程工程咨詢工作的必經(jīng)之路。對工程項目而言，各專業(yè)在推進前后還是1+1=2的等式關系，從哲學角度看，并未引起量的變化，更別說質(zhì)的飛躍了。況且現(xiàn)在工程咨詢市場上稍大點的咨詢機構本身就有承攬上述多項專業(yè)的能力，這完全可以通過市場競爭來自行組合，在一個項目中承攬多項專業(yè)業(yè)務，不需國家層面去大力推行。

現(xiàn)在工程項目存在的真正問題是咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、招標代理、造價等專業(yè)相互獨立，分司各職，碎片化明顯。即便同一家咨詢機構在同項工程中承攬多項專業(yè)業(yè)務，各專業(yè)也是從自身角度去思考和處理問題。這種專業(yè)間職能分離和碎片化的存在，必然會在相互拼接搭建過程中發(fā)生碰撞和錯位，出現(xiàn)空白和重復，反射到工程項目中就是資源的浪費和效率的損失，不能實現(xiàn)服務最優(yōu)。

如果推行全過程工程咨詢只是為了把業(yè)務捆綁后交由一家單位完成，那效果僅是少了幾個參與單位，由原來單位間協(xié)調(diào)變?yōu)閱挝粌?nèi)部間協(xié)調(diào)，雖有改觀，但對工程建設項目而言，并未消除各專業(yè)的割據(jù)化和碎片化。

筆者認為，不再從專業(yè)角度保證項目，而是用全局視角服務項目，在服務過程中，各專業(yè)間不再是統(tǒng)籌兼顧關系，而是權重取舍關系，消除咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、造價等專業(yè)壁壘，使之相互間不再有清晰邊界劃分，只把這些專業(yè)的本質(zhì)內(nèi)核進行融合，以一個有機整體統(tǒng)一服務于工程建設項目，實現(xiàn)搭建過程效能最大化，這才是國家推行全過程工程咨詢的最終目的。

二、什么項目適合采用全過程工程咨詢

《意見》中提到“政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務”?！栋l(fā)展意見》要求“政府投資項目要優(yōu)先采取綜合性咨詢服務方式”，“在房屋建筑、市政基礎設施等工程建設中，鼓勵建設單位委托咨詢企業(yè)提供招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等全過程咨詢服務”。

從國家層面看，要求政府投資項目帶頭推行全過程工程咨詢服務，鼓勵非政府投資工程、房屋建筑、市政基礎設施等工程建設項目采用。根據(jù)梳理，各省出臺的政策中，除上述類型外，還有國有投資項目、PPP項目、工業(yè)園區(qū)項目等類型。

2020年2月，在中國招標投標公共服務平臺上用“全過程工程咨詢”進行檢索，出現(xiàn)1399條信息(包括招標公告、結果公示及信息變更)，但絕大部分為“全過程造價”內(nèi)容，有的名稱雖冠以“全過程工程咨詢”，但其委托范圍是全過程項目管理，不算真正意義上的全過程工程咨詢服務。

按檢索時間向前查詢到19項樣本，項目類型主要以房屋建筑類(包括商務中心建設、廠房搬遷新建等)為主，計14項，其他類型有保護圈治理工程、河流隧道工程、城區(qū)用水戶表改造工程、LNG加氣站項目等，還有一項“醫(yī)療專項全過程咨詢”，從公告中不能辨別其項目內(nèi)容。

從國家及各省文件看，對于全過程工程咨詢服務旨在推進和鼓勵，并沒有限定，這也從上述查詢中得到印證，雖然樣本量少，但項目類型開始呈現(xiàn)多樣化。

推行全過程工程咨詢的目的之一，是“為固定資產(chǎn)投資及工程建設活動提供高質(zhì)量智力技術服務”，增強建設過程的協(xié)同性。當前，建議建設單位可對投資規(guī)模大、建設周期長、技術復雜、建設風險大、社會環(huán)境影響大的項目采用全過程工程咨詢，以便能夠?qū)椖窟M行整體統(tǒng)籌，提高建設效率，節(jié)約建設資金。

《發(fā)展意見》中并未提及以何種方式確定全過程工程咨詢企業(yè)，只規(guī)定“建設單位選擇具有相應工程勘察、設計、監(jiān)理或造價咨詢資質(zhì)的單位開展全過程咨詢服務的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設計、監(jiān)理或造價咨詢企業(yè)。”在各省份文件中，對此問題規(guī)定不一，頗有點“亂花漸欲迷人眼”，部分省份規(guī)定如下表所示。

梳理發(fā)現(xiàn)，在委托方式問題上，大多省份文件都有類似 “各地應積極探索全過程工程咨詢的委托方式”要求。不搞“一刀切”，鼓勵探索是好現(xiàn)象，但無論如何探索，首先要有法律底線思維，《招標投標法》第三條規(guī)定，達到法定標準的勘察、設計、監(jiān)理等內(nèi)容(《招標投標法》修訂草案公開征求意見稿中，還加了“造價”)，應當進行招標。建設單位在決定采用什么方式前，應先明確是不是依法必須招標項目，對有些省份而言，還要明確是不是政府投資或國有投資項目，然后再決定以何種方式委托。

總之，不觸碰法律是底線，不違反屬地規(guī)定是原則。在這一前提下，筆者建議，目前對于可以采用直接委托的，在對咨詢機構了解考察后盡量采用直接委托，以減少探索推進全過程工程咨詢前的規(guī)則羈絆。